反壟斷執(zhí)法典型案例分析——某燃氣公司濫用市場支配地位指定交易案
? ? ?本案中的燃氣公司，濫用獨家提供天然氣的市場壟斷地位，設(shè)定進入這一市場的特定條件，使得具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)無法自由、直接地進入市場，市場機制的作用不能很好地發(fā)揮，擾亂了正常的市場秩序。
文 | 朱益俊、宗思言，江蘇省工商局
案情介紹
某燃氣公司主營范圍：管道天然氣儲運、銷售；城市天然氣管網(wǎng)及配套設(shè)施建設(shè)；燃氣產(chǎn)品的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)及相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓;城市天然氣項目投資；燃氣器具和化工產(chǎn)品的批發(fā)兼零售；燃氣輸氣設(shè)備、材料供應(yīng)；天然氣用戶開戶、繳費、充值和報修業(yè)務(wù)以及相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理和咨詢服務(wù)。
2005 年 3 月，該公司與所在地市建設(shè)局簽訂《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》(以下簡稱《特許經(jīng)營協(xié)議》)，約定特許其在該市城區(qū)范圍內(nèi)獨家經(jīng)營天然氣管道儲運銷售，天然氣利用、技術(shù)開發(fā)以及城市市政天然氣管網(wǎng)及配套設(shè)施建設(shè)運銷等相關(guān)業(yè)務(wù)。據(jù)此協(xié)議，該公司成為其所在城市天然氣服務(wù)的獨家供應(yīng)方。
2015 年 2 月，江蘇省工商局接到該公司所在地的部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)舉報，反映該燃氣公司在新建 居民小區(qū)開發(fā)過程中，利用獨家供氣的市場地位，限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所開發(fā)樓盤的天然氣管道安裝工程，必須由該燃氣公司承接安裝。 經(jīng)查，舉報基本屬實，遂經(jīng)國家工商總局批準(zhǔn)授權(quán)后，于2015年6月正式立案調(diào)查。
主要違法事實
(一)該燃氣公司利用壟斷天然氣供應(yīng)的市場支配地位，超出特許經(jīng)營范圍，強制要求房地產(chǎn)企業(yè)的所有燃氣管道工程需由該燃氣公司承包建設(shè)由于該燃氣公司具有的地區(qū)獨家天然氣經(jīng)營權(quán)，所有房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)項目需向其提出天然氣接入申請；房地產(chǎn)開發(fā)項目中涉及的燃氣工程，也需由該燃氣公司驗收，并出具合格證明后，方能申請房地產(chǎn)銷售許可證。為此，該公司所在地區(qū)所有房地產(chǎn)企業(yè)必須與其簽訂《燃氣管道報裝合同》，約定房地產(chǎn)企業(yè)將所開發(fā)項目的燃氣管道工程交由該燃氣公司施工，并向該燃氣公司繳納每戶2500元的報裝費。
(二)該燃氣公司濫用其市場支配地位，轉(zhuǎn)包燃氣管道施工工程，并無正當(dāng)理由，指定施工企業(yè)購買使用指定材料在依據(jù)《燃氣管道報裝合同》取得施工業(yè)務(wù)后，該燃氣公司將業(yè)務(wù)分包給五家燃氣施工企業(yè)，分別承擔(dān)管道安裝施工業(yè)務(wù)，以及油漆、密封材料等輔助材料的采購等業(yè)務(wù)。燃氣工程涉及管材、管件、閥門、燃氣表、調(diào)壓箱等主要材料均由該燃氣公司指定提供，其費用統(tǒng)一納入報裝費用打包計算，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)無權(quán)采購，無權(quán)選擇。
經(jīng)查明，2012-2014年，該燃氣公司利用其擁有的地區(qū)獨家經(jīng)營地位，在所在區(qū)域內(nèi)分別收取燃氣管道接入報裝費為4188.21萬元、5888.04萬元和7414.34萬元。2014年，其公司總銷售額為5.01億元。
爭議焦點
(一)關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的范圍
該燃氣公司認為，依據(jù)其與所在地區(qū)建設(shè)局簽訂的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，該公司就獲得了該區(qū)域內(nèi)天然氣及相關(guān)業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營資格；該地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目內(nèi)的天然氣管道安裝工程，也理應(yīng)包括在特許經(jīng)營范圍內(nèi)。
該燃氣公司的省、市兩級行業(yè)主管部門也認為，特許經(jīng)營范圍包含房地產(chǎn)開發(fā)項目的天然氣管道安裝工程是行業(yè)慣例，并向辦案機關(guān)出具正式公文證明。
辦案機關(guān)認為，依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》，所在地市建設(shè)局授予該燃氣公司的特許經(jīng)營權(quán)，是指在特許經(jīng)營期限內(nèi)，獨家在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)運營維護市政管道燃氣設(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃氣，提供相關(guān)管道燃氣設(shè)施的搶修搶險業(yè)務(wù)等并收取費用的權(quán)利。協(xié)議中也明確規(guī)定，市政管道燃氣設(shè)施是指市政規(guī)劃紅線內(nèi)所有燃氣管道設(shè)施，而庭院管道燃氣設(shè)施是指市政規(guī)劃紅線外所有燃氣管道設(shè)施。也就是說，以市政規(guī)劃紅線為界，城市燃氣管道設(shè)施分為市政規(guī)劃紅線內(nèi)的燃氣管道設(shè)施和市政規(guī)劃紅線外的燃氣管道設(shè)施。該燃氣公司依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》，僅僅取得市政規(guī)劃紅線內(nèi)的燃氣管道特許經(jīng)營權(quán)，而房地產(chǎn)開發(fā)項目的庭院管道燃氣設(shè)施是屬于市政規(guī)劃外的設(shè)施。因此，該燃氣公司并未取得房地產(chǎn)開發(fā)項目中庭院管道燃氣設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)。但是，該公司憑借天然氣供應(yīng)的市場支配地位，通過要求房地產(chǎn)企業(yè)與其簽訂《燃氣管道報裝合同》等方式，介入該項業(yè)務(wù)，違反了公平競爭原則，嚴重擾亂了市場秩序，符合《反壟斷法》第十七條中規(guī)定的濫用市場支配地位的行為。
辦案機關(guān)的觀點得到了專家們和省人大法工委的認同。
(二)關(guān)于“上一年度銷售額”的認定
《反壟斷法》第四十七條規(guī)定:“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。”因此，如何理解“上一年度銷售額”也成為本案的爭議焦點。
該燃氣公司認為“上一年度的銷售額”是指實施違法行為所產(chǎn)生的對應(yīng)金額，即 2014 年度公司在其所在區(qū)域的銷售額 7414.34 萬元，而不是該公司當(dāng)年度整體銷售額5.01億元。
辦案機關(guān)認為，根據(jù)《反壟斷法》第四十七條規(guī)定，“上一年度銷售額”應(yīng)當(dāng)為違法當(dāng)事人該年度的整體銷售額。理由如下：
一是該法條明確提出了“停止違法行為，沒收違法所得”，但并沒有賦予“上一年度的 銷售額”以任何限制條件，那么，對法條“上一年度銷售額”進行任意的人為解釋，就是違背了法條本意。
二是壟斷行為的實施主體一般都是本行業(yè)中的大企業(yè)或具有壟斷地位的重點企業(yè)，其違法行為持續(xù)時間長、范圍廣，且影響遠。例如本案中的燃氣公司，其自 2005年起就開始實施違法行為，一直持續(xù)到 2015 年，跨度有十年之久，如果任由其人為解釋法條，降低違法成本，則根本違背了懲處違法者、保護市場公平 競爭的立法本意。
最后，辦案機關(guān)認定該公司上一年度銷售額為5.01億元。 最終做出的行政處罰是：責(zé)令該公司停止違法行為，并處以上一年度銷售額5%的罰款，共計2505萬元。
案件評析
黨的十九大報告要求，要“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵，要素自由流動，價格反應(yīng)靈活，競爭公平有序，企業(yè)優(yōu) 勝劣汰”，要“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”。根據(jù)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等不同行業(yè)特點應(yīng)實行網(wǎng)運分開，使公共資源市場化配置，讓市場在資源配置中起決定性作用。
本案中，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)的新建住宅小區(qū)內(nèi)的燃氣管道施工工程領(lǐng)域，以及與之相適應(yīng)的施工材料市場，都是一個自由、充分競爭的市場。只要具備符合國家規(guī)定條件的企業(yè)都可以自由平等地參與競爭，達到這一市場資源的最佳配置。但本案中的燃氣公司，濫用獨家提供天然氣的市場壟斷地位，設(shè)定進入這一市場的特定條件，使得具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)無法自由、直接地進入市場，市場機制的作用不能很好地發(fā)揮，擾亂了正常的市場秩序。
今后一段時間，競爭執(zhí)法部門應(yīng)將妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法作為主要執(zhí)法重點，防止市場壟斷，確保我國社會主義市場經(jīng)濟體制盡快完善。
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